數字經濟時代，數據已成為與土地、勞動力、資本、技術并列的第五大生產要素，被譽為數字經濟時代的“石油”。確立數據產權、流通交易、收益分配、安全治理架構，促進數據的持有和收益、利用和流通、開放和共享，加快構建數據要素市場，解決“數據孤島”“數據壁壘”等問題，已成為當前我國數字經濟發展的基本要求。

由于數據形成過程復雜、涉及利害相關人眾多、應用場景多變等原因，國家層面難以提供普遍性的制度供給，而地方卻對數據規則有著普遍需求。為了解決這個矛盾，2019年通過的《國家數字經濟創新發展試驗區實施方案》，選擇在部分地區進行數字經濟立法試驗，自此推動各地掀起數據立法熱潮。截至今年3月，全國已有23地出臺“數據相關條例”（這些條例名稱不盡相同，計有數據條例、數據應用條例、數據發展促進條例等，以下統稱“數據條例”）。

1.發展與安全并重，豐富數據治理規則體系

各地數據條例延續網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法發展與安全并重的價值理念，將培育數據要素市場、公共數據開放共享利用、數據安全治理作為共同的關鍵內容。

其一，培育數據要素市場。培育數據要素市場是數據條例的重中之重。因為數據只有流通交易，為更多人所用，才能發揮最大價值。對此，各地數據條例作出創新規定：建立數據要素交易必需的資產評估、登記結算、交易撮合、爭議解決等市場運營制度；保護市場主體在數據處理活動中形成的法定或者約定的財產權益；推動建立區域數據交易平臺；構建安全可信的數據流通環境，打破技術壁壘，實現數據要素的互聯互通。

其二，促進公共數據開放共享利用。公共數據開放共享利用是數據要素市場的“必要補充”，是數據流通交易體系的應有之義。對此，各地數據條例作出創新規定：以公共數據共享為原則，以公共數據不共享為例外；建立公共數據目錄，并對外發布；將公共數據分為無條件共享、有條件共享、不予共享三類，同時明確三類共享的適用范圍；統籌建設一體化、智能化的公共數據平臺，實現公共數據跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務有效流通和共享利用；規定被授權運營主體可以對授權運營的公共數據加工形成數據產品和服務，并享有相應權益。

其三，加強數據安全治理。數據可能涉及個人隱私、商業秘密、國家秘密，其安全治理的重要性不言而喻。對此，各地數據條例作出創新規定：建立數據安全責任制，保障數據全生命周期安全；按照“誰所有誰負責、誰持有誰負責、誰管理誰負責、誰使用誰負責、誰采集誰負責”原則確定安全責任主體；明確數據處理各環節數據安全保障的范圍邊界和具體要求；建立數據分類分級保護、重要數據目錄管理、數據安全風險評估預警、數據安全應急處置等機制；網信、公安、通信等部門在職責范圍內有數據安全審查義務。

各地數據條例產生了競爭創新效應。有的對數據基礎制度有所突破，如《深圳經濟特區數據條例》提出“數據權益”，規定自然人對個人數據依法享有人格權益，自然人、法人和非法人組織對其合法處理數據形成的數據產品和服務享有財產權益。有的突出地方特色，如《河北省數字經濟促進條例》專設京津冀數字經濟協同發展一章，推進與京津執行統一的數據技術規范，實現公共數據信息系統兼容。這些積極的規則探索，將為國家層面立法提供參考樣本。

數據條例促進了各地大數據產業發展。2022年，我國大數據產業規模達1.57萬億元，同比增長18%。全國大數據優質企業大多聚集在數據條例布局和頒布較早的北京、上海、廣州、杭州和深圳。截至2022年8月，全國已成立或擬成立的數據交易所（中心）共計46家。2022年，成立一年的上海數據交易所完成數商對接超800家，簽約數商超500家。2022年，深圳數據交易所累計交易額突破12億元。

2.確立基礎制度，讓數據充分流動起來

數據條例及其應用也存在一些問題，主要是數據流通不夠流暢。雖然條例規定了培育數據要素市場的措施，也促進了數據交易所的建立，但是數據流通卻難有明顯成效。這背后的原因很多，其中一個主要原因是上位法的缺失和相關法律規定的影響。上位法關于數據收益的規定不明，導致企業多不愿將其控制的數據交付流轉。個人數據是數據交易中最有價值的，但由于個人信息保護法“單獨同意”等規定，導致個人數據難以進入流通環節。所以，數據條例要真正發揮促進數據流通的作用，一方面需要上位法的改進和配合，另一方面需要通過隱私計算等技術手段保護個人隱私，促進個人數據流通。

2022年12月，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》發布，強調要從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理四個方面加快構建數據基礎制度體系。數據條例未來應在數據產權和收益分配方面進行構建：在數據產權制度方面，探索數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權的各自內容以及三種權利之間的關系；建立數據分類分級確權授權制度；推進公共數據授權使用，加強企業數據供給刺激；探索個人數據受托機制。

在數據收益分配制度方面，探索初次分配階段規則，保護數據各參與方收益，推動收益向數據價值的創造者合理傾斜，著重保護數據要素參與各方的投入產出收益，依法依規維護數據資源、數據資產權益；完善二次、三次分配規則，發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用，關注公共利益和相對弱勢群體，推動大型數據企業積極承擔社會責任，消除“數字鴻溝”，促進共同富裕。

同時，要在數據流通交易和數據安全治理方面有所拓展：在數據流通交易制度方面，完善全流程合規與監管規則體系；構建規范高效的數據交易所；建立場內和場外交易機構，鼓勵場外交易商進入場內交易；培養數據要素流通和交易服務生態；構建數據安全合規有序跨境流通機制。在數據安全治理方面，構建多方協同治理的數據要素市場治理的機制和模式，壓實企業的數據治理責任。只有不斷進行立法改革，確立數據基礎制度，才能真正解決困擾數據流通交易的難題，促進數據要素市場的發展。（作者：王延川，陜西省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員、西北工業大學教授）